《行政处罚法》修改时代背景、指导思想及亮点解读

浏览：494次发布时间：2021-09-29

魏玉磊

本文共计3746字，预计阅读15分钟

引言

《行政处罚法》是我国行政法治历程中具有里程碑意义的法律，它的颁布实施意义重大,对增强行政机关及工作人员依法行政理念，依法制裁各类行政违法行为，规范行政处罚行为，推动解决乱处罚问题，保护公民、法人和其他组织合法权益发挥了重要作用，积累了宝贵经验。但伴随法治国家、法治政府、法治社会建设的不断发展，25年前立法设计的局限性也逐步显现，本法虽历经2009年和2017年的两次修改，但在诸多层面上仍然无法满足法治实践的需求。为全面贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，适应推进全面依法治国的需要，落实完善行政执法体制、严格规范公正文明执法的改革要求，推进国家治理体系和治理能力现代化。全国人大常委会法制工作委员会2018年启动了相关工作，2019年10月形成了征求意见稿。2020年6月行政处罚法提请常委会一审，2020年10月二次审议，2021年1月三审，于2021年1月22日第十三届全国人大常委会第25次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）修订草案，对《行政处罚法》作出全面的修订。

一、《行政处罚法》修改的时代背景

《行政处罚法》实施二十五年来的历程，也是我国依法治国方略形成、发展和完善的历程，是行政法制建设飞速发展的历程。1997年，党的十五大报告将“依法治国”确立为治国基本方略，提出“建设社会主义法治国家”“一切政府机关都必须依法行政”。1999年，宪法修改增加规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家前途命运的战略全局出发，从前所未有的高度谋划法治，以前所未有的广度和深度践行法治，开辟出全面依法治国理论和实践的新境界。2012年，党的十八大报告提出，“法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国”。2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在我党历史上首次将依法治国作为中央全会的主题，提出“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。2017年，党的十九大报告指出，全面依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会法治国家，坚持全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分。同时，提出了到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的战略目标，并决定成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。

《行政处罚法》与新时期建设法治政府、法治国家的历史使命，与新型行政管理体制和政府职能，与不断发展中的实践，逐渐产生了一些不适应，行政处罚手段单一、地方治理手段不足、与经济社会发展水平不匹配、程序不完备等问题逐步凸显。而从《行政处罚法》立法时就开始争议的一些老问题，也在实施中暴露出局限性。面对这些旧有的问题、制度成长中的问题、发展中的问题，要求我们要坚持问题导向，回应时代呼声，根据全面依法治国的新要求，对《行政处罚法》及时作出调整。

二、《行政处罚法》修改的指导思想和主要考虑

修改工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，全面贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，适应推进全面依法治国的需要，落实完善行政执法体制、严格规范公正文明执法的改革要求，推进国家治理体系和治理能力现代化。

根据各方面意见，修改工作把握以下几个方面：

一是贯彻落实党中央重大决策部署，立法主动适应改革需要，体现和巩固行政执法领域中取得的重大改革成果。

二是坚持问题导向，适应实践需要，扩大地方的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度。

三是坚持权由法定的法治原则，增加综合行政执法，赋予乡镇街道行政处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任，更好地保障严格规范公正文明执法。

四是把握通用性，从行政处罚法是行政处罚领域的通用规范出发，认真总结实践经验，发展和完善行政处罚的实体和程序规则，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。

三、《行政处罚法》修订的主要亮点

亮点一：首次明确行政处罚的概念

修订后的《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”这就是说，不管形式和名称是什么，只要为了制裁当事人的违法行为，要求他承受减损权益或者增加义务的不利后果，就属于行政处罚，这有利于将行政处罚与其他行政行为区别开来。

亮点二：完善了行政处罚的种类。

修订后的《行政处罚法》对行政处罚的种类进行了调整，第九条规定行政处罚的种类包括：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

亮点三：扩大了行政处罚的设定权限。

修订后的《行政处罚法》第十一条第三款规定：“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”

同时第十二条第三款规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”

亮点四：行政处罚实施权向基层延伸。

修订后的《行政处罚法》第二十四条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

亮点五：增设了三项行政执法程序制度。

1、行政执法公示制度。修订后的《行政处罚法》第五条第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”第三十四条规定：“行政处罚裁量基准应当向社会公布。”第三十九条特别规定：“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”

2、执法全过程记录制度。修订后的《行政处罚法》第四十七条规定：“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”

3、重大执法决定法制审核制度。修订后的《行政处罚法》第五十八条明确规定：有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：

（一）涉及重大公共利益的；

（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

亮点六：明确规范了电子技术手段在行政处罚中的应用。

修订后的《行政处罚法》第四十一条确认了电子证据，并对电子证据的使用作出要求，规定电子证据必须公开、审核、合法，不得因采用电子证据而限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

亮点七：修改行政处罚时效制度。

修订后的《行政处罚法》第三十六条对行政处罚的时效制度进行了调整和完善，明确规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

亮点八：细化行刑衔接制度。

修订后的《行政处罚法》第二十七条增加规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。”

亮点九：完善行政处罚无效制度。

修订的《行政处罚法》第三十八条规定：“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”

亮点十：增加不予处罚情形

修订后的《行政处罚法》第三十三条明确规定：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

亮点十一：明确法律适用规则。

修订后的《行政处罚法》第八十四条规定：“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为，应当给予行政处罚的，适用本法，法律另有规定的除外。”

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