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国有资产交易因其特殊性受到国家特别照顾，在程序上有诸多特殊之处。本文主要围绕《企业国有资产交易监督管理办法》对此进行讨论，由于其为国资委、财政部令第32号，后文中将以“32号令”作为其简称。
探索企业国有资产交易的诸多问题，首先要弄明白国有资产交易所规制的对象。根据32号令第四条规定：“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”据此我们可以把国有资产交易规制对象分为三类：国有企业、国有控股企业、国有实际控制企业。国有企业即32号令第四条中（一）的国有独资企业（公司）和国有全资企业。国有独资企业（公司）是由政府部门、机构、事业单位出资设立的。国有全资企业是指政府部门、机构、事业单位再加上国有独资企业（公司）直接或间接合计持股为100%的企业。从以上表述中我们可以看出，国有全资企业比国有独资企业（公司）概念的外延更大。一方面，持股的主体范围更大，加上了国有独资企业（公司）本身，一方面增加了“合计持股”的表述，所以国有全资企业可以有多个符合条件的甚至多种符合条件的持股主体，只要份额合计为100%即可。国有控股企业是32号令第四条（二）、（三）所规定的两种企业。为讨论方便暂且以甲类国有控股企业来指（二）中的企业，用乙类国有控股企业来指（三）中的企业。甲类国有控股企业是指政府部门、机构、事业单位、国有独资企业（公司）和国有全资企业这五类主体单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业。甲类国有控股企业与国有全资企业的最大区别在于股权各成分的占比不同，国有全资企业要求规定的四类主体持股为100%，甲类国有控股企业要求规定的五类主体持股超过50%即可，允许非国有成分的存在。此外国有控股企业多了国有全资企业作为持股的主体，也多了其中之一为最大股东的规定。这里产生了一个问题，如果其他条件满足，但对象企业有两个以上持股数额相同且同为最大的股东该如何解决。当他们都是规定中的五类主体时还比较容易确定为国有控股企业，但如果其中包含民营企业则不太好区分，还是要听取国资监管部门的意见。乙类国有控股企业是指政府部门、机构、事业单位、国有独资企业（公司）、国有全资企业再加上甲类国有控股企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业。乙类国有控股企业与甲类国有控股企业的差别主要在于包括了各级子企业，这一点和之前的几类企业都不相同，包括各级子企业意味着乙类国有控股企业是具有传递性的，符合条件的出资除了规定中的六类主体，其实还包含了他本身。此外，表述中没有像前文“合计持股”“单独或共同出资”的词汇，所以可以认为共同出资的情况在乙类国有控股企业并不存在。国有实际控制企业即32号令第四条（四）中的企业。要认定为国有实际控制企业，需要满足以下几个条件。第一，政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%。当然，超过50%就达到国有控股企业的要求了。第二，政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业是该企业的第一大股东，第一大股东这种表述类似与甲类国有控股企业中的“最大股东”，立法者的意图可能是以此来确保国有部分在企业中的地位。介于国有实际控制企业和甲类国有控股企业的乙类国有控股企业并没有“第一大股东”之类的问题，因为乙类国有控股企业不涉及共同出资的情况，既然单一主体拥有股权比例已超50%，自然是企业的最大股东，不用重复强调。第三，政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业对该企业能够对其实际支配，产生支配的原因很多，股东协议、公司章程、董事会决议都是可以的，重点在于实际支配之实，而非支配的形式。明确了国有资产交易所涉及的主体，接下来要明白的问题是这些主体在哪些行动中要受到国有资产交易相关法律法规规章的调整，也就是要明白32号令和其他相关文件所调整的行为为何。根据32号令第三条规定：本办法所称企业国有资产交易行为包括：（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。前述企业国有资产交易行为的范围在最初仅包括企业产权转让，随着国家对国有资产的监管逐渐严格，时至今日扩展为企业产权转让、企业增资和企业资产转让三种。32号令从第七条至第三十三条被归入第二章企业产权转让的范围，总体上按照时间顺序排列，描述了企业产权转让的过程以及过程中需要注意的问题。根据第二章的内容可以把企业产权转让流程总结为以下数个环节：1. 审核与审批。第七条规定了国资监管机构要负责审核国家出资企业的产权转让事项。第八条规定了国家出资企业审批其子企业的产权转让，但是对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。2. 决策与决议。第九条、第十条规定了产权转让方要进行内部决策，形成书面决议。对产权转让进行可行性研究和方案论证。3. 审计或报告。产权转让方要委托会计事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，也应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。4. 评估与核准备案。根据第十二条规定，对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托评估机构进行资产评估。然后评估结果要进行核准或备案，产权转让价格也以核准备案的评估结果为基础确定。那么有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，有哪些呢？根据《企业国有资产法》规定，国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司改制、转让重大财产等，应当进行资产评估。也就是说企业国有产权转让原则上都是要进行评估的，不然也缺少定价的依据。但在32号令第三十一、三十二条提出了两种例外情况：一种是，同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业。另一种是，同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。在这两种情况下，转让价格也可以以最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定。5. 披露与预披露。自这一环节开始就到了进场环节。企业国有资产的“进场交易”也就是指通过产权交易机构进行交易。转让方要通过产权交易机构对外披露产权转让信息。其中正式披露是必须的环节，预披露则是可选环节，只在因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的情况下，要在转让行为获批后十个工作日内进行预披露。此举也是为了保护标的企业利益相关方。正式披露与预披露时间均不得少于二十个工作日，披露的内容有所区别，两者均要披露的内容包括，转让标的基本情况；转让标的的企业的股东结构；产权转让行为的决策及批准情况；转让标的企业最近一个年度审计报告和最近一期财务报表中的主要财务指标数据，包括但不限于资产总额、负债总额、所有者权益、营业收入、净利润等（转让参股权的，披露最近一个年度审计报告中的相应数据）；受让方资格条件（适用于对受让方有特殊要求的情形）。此外仅在正式披露中应当包括，预披露没有要求的内容有，交易条件、转让底价；企业管理层是否参与受让，有限责任公司原股东是否放弃优先受让权；竞价方式，受让方选择的相关评判标准。6. 组织竞价。信息披露期满，产生了符合条件的意向受让方，要按照披露的竞价方式来竞价。第二十二条中列举了拍卖，招投标，网络竞价三种竞价方式，当然，采取其他竞价方式，不违反国家法律法规的规定，也是可以的。7. 签订合同。竞价完成受让方就可以确定下来，转让方即可与受让方签订产权交易合同，要注意的是，其实在前面的环节中双方已经就买卖的有关事项达成了一致，所以不能再以交易期间企业经营性损益等理由对以达成的交易条件和价格进行调整。这也是为了保护在竞价中失败意向受让方，避免受让方以不合理的低价取得产权，避免国有资产流失。8. 结算、公告、出具凭证。在合同达成生效后，转让方与受让方要通过产权交易机构进行货币结算。同时根据第二十七条规定，交易价款应当以人民币计价，所以如果以外币结算，还需要注意汇率问题。此外产权交易机构要对外公告交易的结果，并且及时为交易双方出具交易凭证，最大程度的保证了交易的公开性。在进行产权转让时，进场交易是原则，也存在不进场的非公开协议转让，其实前文4.中已经提到部分。两种情形分别为，涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；以及同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。其中后一种情形就包括了4.中提到的以审计报告为基础确定价格的情况，也可以说，以审计报告为基础确定价格只能在采取非公开协议转让方式是才可以采用，进场交易的情况下，还是要以审计报告来确定交易价格。32号令从第三十四条至第四十七条被归入第三章企业增资的范围，排列顺序逻辑与企业产权转让类似，描述了企业增资的过程以及过程中需要注意的问题。根据第三章的内容可以把企业增资流程总结为以下数个环节：1.审核与决定。第三十四条规定了国资监管机构要负责审核国家出资企业的产权转让事项。第三十五条规定了国家出资企业决定其子企业的产权转让，但是对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。2.决策与决议。第三十六条、第三十七条规定了产权转让方要进行内部决策，形成书面决议。对产权转让进行可行性研究和方案论证。3.审计与评估。第三十八条规定，企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。4.披露。企业增资过程中不包含预披露的环节，但披露时间延长到不得少于四十个工作日，实际上与企业产权转让里披露加预披露的时间相等。披露的内容有所变化，包括企业的基本情况；企业目前的股权结构；企业增资行为的决策及批准情况；近三年企业审计报告中的主要财务指标；企业拟募集资金金额和增资后的企业股权结构；募集资金用途；投资方的资格条件，以及投资金额和持股比例要求等；投资方的遴选方式；增资终止的条件。5.登记与遴选。产权交易机构负责意向投资方的登记工作，协助企业开展投资方资格审查。通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。这里与产权转让不同，方式不只是单纯的竞价，由于涉及到自身权力结构的变动，价款的多少并不是最重要的，投资方本身的情况可能得到更多的关注。6.签订协议。确定投资方之后，增资企业即可与投资方签订增资协议。7.公告、出具凭证。在协议达成生效后，产权交易机构要对外公告交易的结果，并且及时为交易双方出具交易凭证，与企业产权转让相同，公告期也不得少于五日。在进行企业增资时，与企业产权转让类似，也存在不进场的非公开协议方式进行的增资，其中要由同级国资监管机构批准的有，因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。而由国家出资企业审议决策的有国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；企业债权转为股权；企业原股东增资。根据32号令第五十条，企业资产转让的具体工作流程参照本办法关于企业产权转让的规定执行。也就是说，企业资产转让和企业产权转让的流程一样，也是包括八个环节：审核与审批、决策与决议、审计或报告、评估与核准备案、披露与预披露、组织竞价、签订合同以及结算、公告、出具凭证。但是具体到某一个环节的执行则略有不同，根据32号令的规定有以下几点。
